熊 玠
(美國紐約大學政治學系終身教授)
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何為公投﹖
一般反對"公投"的人認為它沒有法源的依據。但讚成的則認為公投乃天賦人權。
個人所知﹐在政治學理論中﹐要證明天賦人權包括了人民有公投的權利﹐其難度
恐怕僅次於證明太陽可以從西邊出。但公投是"直接民主"理想的一種工具﹐也是
與一般憲法規定的創制權與複決權相似﹐但更接近直接民主的理想。中華民國憲
法亦賦人民予選舉﹑罷免﹑創制﹑複決四權。在正常(強調﹕正常)情形下﹐創制
或複決權的行使﹐都可說是一種公投。當然﹐在邏輯上來說﹐馬有四條腿﹐但不
能說凡有四條腿的即是馬。同樣的﹐我們可說創制權與複決權之行使﹐類似公投
形式。但不能說公投就是創制權或複決權的行使。
何謂創制權﹖很簡單的說﹐譬如有足夠選民咸感應該有某種立法﹐而在立法機構
未能滿足他們這種需求的情況下﹐可以經過足夠人數簽名﹑提出議案﹑再經公投
方式表達民意。如果多數通過﹐依照創制權的原意即可變成立法。但問題是﹕如
何將憲法賦予人民的創制權付諸實施﹐需要有法律明文規定。要不然﹐難免為人
垢病。另外一點﹐即是人民如此行使創制權的結果﹐其效果僅能對自己政府與人
民有約束力﹔絕不能用來約束國外任何人或機構(包括國際組織)﹐其理自明。
至於複決權之行使﹐亦帶有公投之功能。譬如在立法機構或因要修改憲法﹑抑或
在其立法超過憲法授權範圍時﹐如依憲法規定可交由選民以投票方式認可(和否
決)﹐則構成一次人民複決權行使的案例﹔其形式亦同"公投"。但問題是﹕這樣
複決行使的程序﹐其議案須經過立法機構正式提出﹐再交由選民投票複決。可是
﹐問題來了﹐這次台灣醞釀的"公投"議案(無論是WHO或是核四問題)﹐如不是立
法院提出﹐而是由行政部門推出的﹐將難以算作憲法認可的複決權之行使。因此
故﹐反對公投的人認為無法理依據的意見﹐也難以否定。
國際上"公投"之行情與實例
甚麼是"公投"﹖顧名思義是公民投票的簡稱。在政治學理論上﹐對於公民投票
一節﹐鮮有論據。而實際案例﹐也很少見。譬如美國自立國以來﹐在聯邦(即全
國)範圍上﹐未曾舉行過公投。有任何類似公投之舉﹐也是發生在個別州的的領
域裡。在美國有二十多州(多數在西部與西北部)﹐均有法律規定人民有創制和
複決性質的公投權。在美國50個州中﹐除了德拉維爾州(Delaware)以外﹐所有
的州憲法都規定在州議會提出修改州憲法時﹐得由全州選民以公投方式投票認
可(和拒絕)。其實這樣的公投等於是複決權的行使而已。與台灣將核四問題移
交公投甚似。但與WHO問題的公投有別。
無論在美國或是在其他地方(至少是我所知道的國家裡)﹐複決權的行使﹐通常
避免用"公投"字樣。這沒有甚麼學理基礎﹐大概是因公投這個辦法被希特勒濫
用了的關係。大家均知﹐希特勒不但靠公投把自己於1934年送上德國身兼總統
與總理的權力頂峰﹐而且以後一再利用公投取得民眾對他政策的背署﹐包括
1938年公投取得群眾肯定他併吞奧地利的合法性。
真正的公投﹐應推1992由南非當時的白人政權主辦舉行的那一次。其議題是南
非那行之已久的種族隔離制度應否終止。結果公民投票絕大多數贊成廢止種族
隔離。從此黑人多數上臺主政﹐為白人統治南非歷史劃下休止符。另外較早的
一例是1905在當時即將瓦解的瑞典﹐以公投方式決定了讓挪威地區從瑞典分出
而獨立。(我須強調﹐挪威的獨立並非由於分離主義的勝利﹐而是因為瑞典面
臨崩析。公投只是為現實提供背署而已。)
至於利用公投解決國際間問題﹐實例極少。似乎皆與領土分裂或主權歸屬有關
。德國的沙爾屬地(Saarland)﹐於第一次大戰後被法國佔領﹔在1935國聯
(League of Nations)督導下舉行了一次公投﹐該地居民決定仍舊回歸德國。
在1945聯合國成立以來﹐"民族自決"變成國際法上的一個普遍人權﹐而幾乎所
有的殖民地均引用此項原則脫離了殖民桎梏而獨立(極少數的例外包括香港﹑
澳門之回歸原屬的祖國﹔另外也有決定納為殖民政府本國的一部份﹐譬如
Anguilla 脫離了殖民地身份正式成為英國的屬地即其一例)。雖然如此﹐國際
法承認的是"民族"自決﹐而非"住民自決"﹐更不承認分離主義。以"公投"辦法
決定殖民地或一個國家內部鬧分離地區之未來命運的實例﹐我只能想到一個﹐
即最近發生的東帝汶(East Timor)脫離印尼而獨立。但東帝汶的情況﹐並不單
純。第一﹐在印尼還是荷蘭殖民地時﹐荷蘭政府即與英國政府有協議將來讓東
帝汶獨立。孰料自印尼于1945獨立以後﹐它卻一意孤行地霸佔了東帝汶不肯放
手。嗣後東帝汶發動獨立戰爭﹐與印尼發生多年內戰。第二﹐最後解決辦法是
由聯合國主持在東帝汶舉行公民投票(這是真的公投)。縱使如此﹐在東帝汶獨
立以前﹐還由聯合國在該地成立了輔導過渡期間的攝政政權(UNTAET)﹐直到
2002年五月東帝汶正式獨立為止。 須知自1945以來世界上已有九十個前殖民
地和非自治地區先後獨立﹐其中僅有東帝汶一個是靠公投方式達成獨立的。而
且其公投是在與"母國"的印尼熱戰多年後才由聯合國出面督導舉行。因此可見
國際上很少認為公投是個正常解決問題的答案。平日將"公投"掛在嘴邊的人們
﹐說得含蓄點﹐他們對國際行情似欠了解。
另外﹐在一個國家內部針對分離主義而舉行公投的實例上﹐我也僅想
得到一個例子。即加拿大1992的公投﹐其用意乃在決定是否讓庫貝克省(Qubec)
成為加拿大的一個自主的特殊地區。但公投結果﹐選民否決了該動議。此一案
例﹐也有其特殊情況。第一﹐庫貝克的人口佔全體加拿大的四分之一。第二由
於庫貝克在整個加拿大獨立以前本是法國屬地﹐所以它的居民全是說法文的法
裔後代﹔而與其他加拿大均說英文的省份﹐無論在文化上或其他方面均有格格
不入的現象。因此才有"庫獨"運動的問題。 第三﹐也是最重要的一點﹐那次
的公投是在全體加拿大領域內舉行的﹐讓全體加拿大選民以投票方式決定庫貝
克地區的未來地位。(說的白一點﹐這相當於由包括大陸與台灣在內的全體中
國舉行"公投"來決定台灣在大中國範疇內的地位一樣。)
把以上這幾個國際與國內的例子﹐統統加在一起﹐公投發生的實例﹐
可說是比鳳毛麟角還要微少得多。何況像台灣這樣舉行內部"公投"就認為可以
解決對外加入一個國際組織的例子﹐簡直查無先例。所以有美國人說它是匪夷
所思("mind-boggling")。難怪包括美國人在內的國際反應﹐都是詫異不堪的。
舉行"公投"的弦外之音﹖
按照以上分析﹐我們得到幾點結論。
第一﹐世界上在國內舉行"公投"的實例不多﹐但所有我們知道的例子中﹐要借
公投解決的均是國內問題﹐譬如南非是否結束它自己的種族隔離政策與法律﹐
與加拿大國內是否給予庫貝克省一個特殊自主的地位。甚至是否讓一個挪威地
區從面臨瓦解的瑞典國的版圖內脫離出去﹐都是內政問題。從來沒有任何國內
舉行公投是為了解決一個國際組織(或別的國家)內部問題的例子。這是合乎常
理的﹐因為1905瑞典國內舉行的"公投"絕不可能決定諸如在芬蘭或者英﹑德間
關係的問題。而1992加拿大國內舉行的"公投"決不可能決定歐盟(EU)是否應該
接納加拿大為其成員或其他類似的問題。
第二﹐我們所談到在國際問題上以公投解決的實例﹐均是由國際組織(國聯或
是聯合國)主持的。這也是合理的﹐因為主持公投的國際組織﹐等於賦有裁判
與合法化的職權與任務。 這些公投的實例﹐均與台灣醞釀的有關WHO是否應
該容納台灣入會的"公投"﹐完全不一樣。所以我們無法以通常公投的定義與
模式來了解台灣"公投"的玄機。現在我們不妨揣測一下它可能的弦外之音為
何。
(1) 首先﹐我們要認識到台灣當局認為WHO拒絕台灣參加﹑以及被今年舉行討
論防治SARS的國際衛生組織大會(WHA)擯斥於門外﹐是由於北京的作梗與阻繞
。所以﹐如果"公投"的結果顯示台灣群眾均認為WHO大逆不道﹐那麼等於是對
北京施以顏色(雖然WHO以後是否接納台灣入會仍將由WHO決定)。何況﹐阿扁在
選民面前當可有另一番"揚眉吐氣"。利用這種高漲的民氣﹐甚至有助于他明年
當選總統第二任。如果當真﹐那麼﹐大張旗鼓搞"公投"的趣劇﹐可說是為阿扁
明年參選造勢。
(2) 如果真的像阿扁的智囊所說﹐這個"公投"只是"資訊性"(即相當於民意測
驗)﹐那麼為甚麼不乾脆叫它是民意測驗﹐是為了調查有多少人贊成台灣應該
參加WHO的民意測驗呢﹖ 原來﹐"公投"二字內函特別意義。這是搞臺獨的人
一向喜歡用的一種威脅﹐是要以公投來宣示給北京看台灣獨立不僅是民進黨
少數人的企求。當然這種說法﹐在公投以前誰也不知道是多真多假﹐故跡近
敲詐。其實公投的結果很可能相反地證明更大多數群眾反對台灣獨立。就是
因為如此﹐所以這次泛藍陣營異常地也贊成公投﹐導使外人(包括美國人)一
頭霧水。其實是反將他一軍的計策。因為既然事前誰都無絕對把握公投的結
果是正是反﹐所以敲詐就不是任何一方得而壟斷的了。
雖然"公投"結果無法預測﹐但從過去黨外以來﹐每次一說"公投"就帶有一種
威脅性質﹐這正是利用一般人對一個"未知數"的恐懼心裡。如今在台灣經過
SARS瘟疫之後居然見辱於WHO﹐群眾正怪罪北京激情高漲之際﹐顯然阿扁的
智囊認為這是最好祭出"公投"絕招的難得時機。一則﹐此時台灣痛恨大陸的
人數一定大大增加﹔因而可以借此為明年總統大選作攏絡與拉票準備(至少
可沖淡阿扁大陸政策不力的事實)。二則﹐也正好為將來台獨公投作一次"
暖身"活動(準備萬一以後有機會來一次假戲真做)。正因如此﹐美國官方才
會警張不安﹐才會正告阿扁政府須要"後果自負"。試問﹐如果不是"暖身"
之舉﹐而僅是民意測驗的話﹐又有何後果須要"自負"之有﹗
(3) 我們要知道搞臺獨的人有一個秘密武器。即利用各種駭人聽聞的辦法
來刺激北京﹐故意挑起它的劇烈反彈。反彈得越大﹑越壞﹐對他們來說是
越好。因為﹐如果大陸反彈惡劣其極﹐則可產生臺獨份子希望製造(或加
深)台灣群眾仇恨大陸之後果。"去中國化"則可水到渠成矣。再者﹐他們也
可趁機向美國老闆"告狀﹐"以便贏得更多美國的支援照顧。這種策略之運
用﹐不勝枚舉。僅舉二例即足。呂秀蓮在1985馬關條約簽訂的一百周年
(國恥日)﹐特別跑去日本﹐居然"感謝"日本割據了台灣(所以台灣才有今
日)﹐更大聲疾呼地歌唱"告別中國"﹗這不是叫給北京聽的﹐是甚麼﹖另
外一例是李登輝。他在1995動用了國庫四百多萬美金獲得母校康乃爾大學
邀請﹐並不顧多方(包括美國國務院)勸阻在該校發表了借宣揚民主而影射
貶斥北京的演說。1999年春又甘犯天下之大不諱提出"兩國論"﹔再於今年
初宣稱釣魚臺是日本的﹐並洋洋得意地透露他在總統任內曾下令台灣海軍
不得侵犯日本尖閣列島(即中文的釣魚臺)之主權。
這些都是臺獨人士蓄意向北京挑舋有計劃的舉動。北京過去對此不查﹐也
曾上過當。譬如在1995六月李登輝康乃爾大學之行﹐引起了北京悻悻然
在台灣海峽"試射"導彈﹐以洩悲憤。翌年三月台灣總統大選﹐大陸心有餘
慮﹐繼續對台灣本島海岸線發射導彈﹐表示憤慨與警告。結果讓台灣在華
盛頓的游說團勢力有機得逞﹐發動了國會向克林頓總統施壓。然後美國派
遣了含有兩艘航空母艦在內的艦隊駛來臺灣海峽為台灣助威。(以後克林頓
總統發現上了台灣游說團的當﹐所以在1997就職第二任後改變其對華政策﹐
宣佈對大陸"全面接觸"﹐後來又親訪大陸)。
黔驢亦有技窮時
鑒諸這個臺獨份子一貫的秘密武器﹐可能這次"公投"的最初用意﹐仍然是
要在WHO事件之後台灣民情最衝動時刻﹐以大張旗鼓的挑舋動作來刺激北京
﹐企圖竇起它的狂妄暴躁反應。如此則可以起得兩個效果﹐一是近期能有
助于阿扁明年連任。另一是長期的﹐即有助于增添臺獨勢力的擴張。
可是天也有不從人願之時。任何伎倆耍過多少次後﹐鮮有不被人戳穿識破
的。所以這一次台灣再耍老把戲的時候﹐沒想到北京的反應完全不一樣了
。北京沒有如台北預期的那樣氣急敗壞﹐反而泰然處之﹐並派臺辦陳雲林
主任與周明偉副主任(此人曾在哈佛大學進修三年﹔英文好﹐頭腦清楚﹐
是大陸傑出的美國通)親赴華盛頓﹐以增進與美方之溝通。非但讓台北派
去華盛頓的邱義仁不能"專美於前"﹐而且與美方達成共識﹐取得美方的
正面應諾。美方除了重申篤信一個中國以外﹐更再度堅持台灣必須擔負
任何"公投"可能引發的後果。所以﹐這次"公投"趣劇以雷霆硃書之勢開
始﹐而不出數周﹐已黯然瀕近消聲滅跡狀態。其緣由乃在黔驢之技倆已
被北京與華盛頓雙雙識破矣。
無巧不成書﹐正值此時﹐美國透露了三個信息。第一﹐在美國國防部公佈
的"中國解放軍軍力報告"中﹐很露骨地指出大陸正發展快速解決台灣的脅
迫策略﹐以應付臺獨狂妄。第二﹐更妙的是與此同時﹐美國國防部又毫不
留情地指出台灣目前軍事戒備﹐不足以防衛自己安全。試問這難道僅是要
嚇唬台灣購買更多美國的武器嗎﹖第三﹐美國與北京將提昇軍事交流互訪
層次﹐因而中共中央軍委副主席一位近期將來美訪問。據知﹐美國這個決
定醞釀已相當時日﹐為甚麼要選在這個時候公佈﹐耐人深思。
正如一位關心台灣的美國友人詼諧寄語﹐謂玩"公投"這種游戲﹐不比玩脫
衣舞的忽隱忽現﹐引人心癢神迷(一笑)而已。玩得不慎﹐擦鎗走火﹐是須
要付出代價的。搞"公投"以作政治"私器"的諸公﹐應該警惕自律。所謂洪
範之五福﹐操之在我﹐良有以也。
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