中國周邊外交政策新變化


郭震遠





 
      中國周邊國際環境開始出現更加明顯向好的趨勢

  幾年來,在關於中國周邊國際環境,以及中國周邊外交政策的爭論中,筆者一
直明確表示,不同意關於中國周邊國際環境已非常嚴峻的判斷。因為東海、南海的
一些衝突儘管嚴重,美國的亞太戰略調整儘管有針對中國的意圖*,但在中國周邊國
際環境中,這些畢竟都是局部問題,只有局部影響,而中國周邊國際環境的主要部
分,則繼續保持有利於中國的局面。進入2014年以來,中國周邊國際環境開始出現,
比前幾年更加有利於中國的明顯趨勢。主要是中國幾乎所有的陸地鄰國與中國的友
好合作,都進一步鞏固、深化;中國在地區安全、經濟合作的主導地位更加突出等。
可以認為,中國周邊國際環境開始出現進一步向好趨勢。

  1、中國與幾乎所有陸地鄰國的友好合作,都進一步鞏固、深化,成為周邊國際
環境向好趨勢的主體。

  中國有14個陸地鄰國,陸地邊界線共2萬2千餘公里。另外,還有若干與中國並
不直接相鄰的國家,傳統上和實際上也能被視為中國的陸地鄰國。這些陸地鄰國與
中國的關係,是中國周邊國際環境的主要部分,它們與中國友好合作的程度,是決
定周邊國際環境是否有利於中國的最重要因素。多年來,部分陸地鄰國一直與中國
保持友好合作,這是中國周邊國際環境,一直處於穩中向好局面的主要內涵。在近
一年中,除越南外的所有陸地鄰國與中國的友好合作,都進一步鞏固、深化,從而
促使中國周邊國際環境,出現更明顯的向好趨勢。(*注:美國不是中國的周邊國家。
但由於美國幾十年來一直深度插手、干涉亞太地區國際事務,早已由中國周邊國際
環境“外部因素”,變為重要的“內生因素”,對中國的周邊國際環境有著明顯影
響。2010年以來的美國亞太戰略調整,對中國周邊國際環境就產生了不容忽視的影
響。但必須看到,美國的這些影響都是有限的、局部的,這在2014年表現更明顯。
對此,筆者已有專文論述,不再重複。) 

  俄國、印度是中國最重要的鄰國,也是亞太地區和世界的主要國家。近一年來,
中國與俄國友好合作進一步深化,以及中國與印度友好合作明顯鞏固,是中國周邊
國際環境更加向好,具有指標意義的重要事件,有最重要影響。進入21世紀以來,
中俄的友好合作持續推進,中俄全面協作戰略夥伴關係不斷得到充實。但是,中俄
關係的發展也存在一些障礙、困難。例如,中俄能源合作的落實一再延宕等。在深
層次上,這實際反映了俄方對中國明顯強大的疑慮心態。進入2014年後,中俄關係
有了明顯的新發展。習近平主席與普京總統先後四次會晤,一些重大合作專案達成
協議並開始實施,例如中俄東線天然氣管道開始施工等。這些不僅是中俄友好合作
在實務層面的重大進展,更表明俄方對中國深層次疑慮的減少、消除,標誌著中俄
全面協作戰略夥伴關係的進一步落實與重大的新發展。在經歷了近半個世紀的低水
準徘徊後,近年來中印的友好合作有較明顯發展。但進入2014年後,由於人民黨取
代國大黨成為印度執政黨,以及美、日積極加強與印度關係,企圖以印度制衡中國,
引發了對中印友好合作前景的懷疑。但9月習近平主席成功訪印,與莫迪總理建立良
好的信任關係,發表了中印“關於構建更緊密的發展夥伴關係的聯合聲明”,消除
了較普遍的懷疑,鞏固了中印友好合作,特別是實現了對中印邊界摩擦的初步管控。
可以預料,中印友好關係將有更鞏固的發展。此外,中國與韓國、蒙古、中亞各國,
以及除越南之外的東盟各國的友好合作,都有不同程度,但都很明顯的發展。這些
發展與中俄、中印友好合作的鞏固、深化,共同形成了中國周邊國際環境更加明顯
向好的趨勢。

  中國幾乎所有陸地鄰國與中國友好合作更加鞏固、深化,各有具體原因。但在
深層次上有兩個共同的根本原因。第一,所有這些國家都以實現發展、繁榮為自己
國家的戰略目標,而較快發展並且明顯強大的中國,將為各國提供重大機遇,鞏固、
深化與中國的友好合作,將是他們把握這一機遇的可靠保證;第二,這些國家雖然
對中國明顯強大有不同程度疑慮,但中國始終堅持和平發展,促使他們逐漸而且明
顯減輕了這些疑慮,鞏固、深化與中國的友好合作,成為他們對華政策的主要方面。
顯然,這兩個重要原因都將長期存在。這決定了,這些國家與中國的友好合作將長
期保持,並不斷鞏固、深化,因而中國周邊國際環境的明顯向好趨勢也將長期保持,
並且日益明顯。 

 2、中國周邊區域的國際安全、經濟合作進一步發展,中國在其中的地位和影響更
為突出,推動中國的周邊國際環境更加明顯向好。

  中國的周邊區域涵蓋了東北亞、中亞、南亞和東南亞等廣大地區。進入21世紀
後,特別是近幾年中,這些地區的國際安全、經濟合作持續發展,已成為促進地區
和平發展的重要因素,形成了包括中國在內的地區各國實現穩定、繁榮的有利環境。
近一年來,這些地區的國際安全、經濟合作又有進一步發展,而且中國在其中的地
位和影響更為突出,從而促成地區國際安全、經濟合作更持續、健康發展,推動中
國周邊國際環境更加明顯向好。

  2014年中,中國主辦了亞信峰會和APEC國家首腦非正式會晤,積極參加了上合
組織的系列活動、與東盟相關的系列活動,以及其它的多個地區國際安全、經濟合
作活動。由於中國的明顯強大,中國在參與這些地區的國際安全、經濟合作中,地
位和影響自然更加突出。但更重要的是,在每次的相關活動中,中國都以高度負責
任的態度,對合作的持續、健康發展,提出了富有建設性和可操作性的建議。中國
的這些建議得到相關國家認同和採納,產生了良好效果。在亞信峰會上,中國提出
“共同、綜合、合作、可持續的亞洲安全觀”;在上合組織等成員國元首理事會第
十四次會議上提出,“牢固樹立同舟共濟、榮辱與共的命運共同體、利益共同體意
識……,全力推動上海合作組織朝著機制更加完善、合作更全面、協調更加順暢、
對外更加開放的方向發展”,以及“建立絲綢之路經濟帶”的倡議,都得到相關國
家支持。在中國與東盟國家的系列活動中,中國提出“建立21世紀的海上絲綢之路”
等,在APEC高峰會上,提出了關於建立亞太自貿區的路線圖,得到各相關國家肯定
和歡迎。這些都顯示了、增強了中國在國際合作中的地位和影響。

  2014年,在周邊區域的國家安全、經濟合作中,中國的地位和影響更加突出,
不僅促進了這些合作更持續、健康發展,而且十分有利於消除周邊國家,對於明顯
強大的中國的不同程度的疑慮。這兩方面共同推動了,中國周邊國際環境的更加明
顯向好,而且將可以長久保持這一趨勢。 

  3、東海、南海衝突持續存在,但立即爆發重大衝突的可能性進一步減小,對中
國周邊國際環境的不利影響的局部性更加明顯。

  2010年以來,中日釣魚島主權歸屬爭端、中菲及中越南海島礁主權歸屬爭端引
發的東海、南海衝突,是近幾年中國周邊國際環境中最重要的熱點問題,不僅受到
國家社會關注,而且在中國國內激起強烈反響。2014年,東海、南海的衝突繼續存
在,有的還一度十分嚴重,中越在西沙海域圍繞中國981號鑽井平台作業發生了嚴重
對峙,甚至在越南國內引發反華騷亂。但是,冷靜觀察可以發現,東海、南海衝突
引發重大衝突的可能性進一步減小,對中國周邊國際環境的不利影響的局部性日益
明顯。

  東海、南海衝突都是中國與相關國家之間的歷史遺留問題。2010年以後,由於
相關國家的非法行動,衝突嚴重激化,成為中國周邊國際環境中引人注目的熱點問
題。雖然有關國家刻意擴大衝突聲勢,但衝突的局部性和局部影響並沒有,也不可
能改變。2014年的實際事態發展表明,人們曾非常擔心的,由“擦槍走火”引發的
重大衝突沒有發生,例如中越在西沙海域的嚴重對峙最終得以平息。顯然,有關各
國實際上都不希望由這些衝突引發彼此的重大衝突。這決定了,東海、南海衝突對
中國周邊國際環境的不利影響,局部性將更為明顯,難以導致全域性的嚴重後果。

  近年來,日本安倍政府以應對釣魚島衝突為藉口,強化美日軍事同盟、解禁集
體自衛權、擴充軍備;美國也插手、干涉東海、南海衝突,為其亞太戰略調整製造
聲勢。這些導致很多人認為,中國周邊國際環境十分嚴峻。但須知,無論日本的相
關動作,還是美國的相關動作,都是他們基於自己的戰略利益的既定方針的表現。
東海、南海衝突只是他們利用的藉口,即使不發生,日、美也會採取相關行動。總
之,當然必須嚴肅對待東海、南海衝突,有效維護國家核心利益,但沒有必要,也
沒有根據誇大這些衝突對中國周邊國際環境的不利影響。 

         中國周邊外交政策的調整與成效

  1949年10月新中國成立以來,中國每一代領導人都高度重視,保持周邊國際環
境的和平穩定,保持與周邊國家的友好合作。這是中國作為發展中大國,需要和平
穩定的國際環境,保障自己國家的安全和發展的根本戰略需求決定的。所以,六十
五年來,保持周邊國際環境和平穩定的周邊外交方針,一直是連續的、穩定的。同
時,隨周邊國際環境變化,特別是中國自身的發展,中國的周邊外交政策又是與時
俱進的。六十五年中,中國周邊外交政策的具體的政策措施不斷豐富、不斷完善。

  2013年10月,中國召開“周邊外交工作會議”,這是1949年以來第一次召開的
這類會議。這次會議的召開,充分反映了中國新一代領導人高度重視,中國明顯強
大後周邊國際環境的重要變化、實現中華民族偉大復興更加需要和平穩定的國際環
境,以及中國周邊外交政策的相應調整。一年來,中國的周邊外交政策遵循這次會
議的規定,進行了重要調整,並且已開始顯現良好成效。前述一年來中國周邊國際
環境出現的明顯向好趨勢,即清楚顯示了中國周邊外交政策及其調整的成效。

  1、明確中國周邊外交的戰略目標,強調維護周邊和平穩定的周邊外交重要目標。
統一國內認識,減少周邊國家疑慮。

  2010年以來,中國鞏固地成為世界第二大經濟體。人們普遍認為,這是中國明
顯強大的標誌。明顯強大的中國在當今和未來的世界上將如何自處,以及如何與世
界相處,在國際社會和中國國內都受到廣泛關注,並引發了激烈爭論。關注和爭論
的焦點都是,明顯強大的中國是否會,甚至是否應該走傳統的“國強必霸”的大國
興起之路。這種思維定式在國際社會和中國國內普遍存在,並且產生很大影響。
“中國威脅論”的再度泛起就是其集中表現,並由此導致了2010年以來的中國周邊
國際環境複雜化。美國高調推進亞太戰略調整,日本強化美日軍事同盟、積極擴充
軍備,都以此為重要藉口;一些中國周邊國家對中國產生疑慮,也與此密切相關。
儘管中國多次表示,中國將堅持走和平發展道路,但各相關國家更重視通過中國的
外交政策,首先是周邊外交政策來審視中國的實際動向。中國的“周邊外交工作會
議”在政策層面,做出了明確回應,而2014年中國的周邊外交則在外交實踐層面做
出了回應。 

  “周邊外交工作會議”明確確定了,中國周邊外交的戰略目標是,服從於、服
務於“兩個一百年”的奮鬥目標,對其具體內涵做出明確規定,並特別強調,維護
中國周邊和平穩定,是中國周邊外交的重要目標。這是對中國周邊外交戰略目標、
重要目標、第一次明確的公開宣示,其重大意義和影響必將,並且實際上已經顯示。
“兩個一百年”的奮鬥目標,是在中共十八大報告中規定並宣佈的,即到2021年中
共建立一百周年時,在中國全面建成小康社會;到2049年新中國成立一百周年時,
建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。中國的周邊外交服從於、服務於這
一奮鬥目標明確宣示,直到本世紀中,中國的周邊外交都將以維護周邊和平穩定為
重要目標,而不是謀求所謂的“大國地位”、發揮所謂的“大國責任”;中國將積
極發展與周邊國家的互利合作、共同發展,而不是以鄰為壑、謀求一國之利。外交
是內政的延續,中國“兩個一百年”的奮鬥目標,從根本上決定了中國的周邊外交
政策必然是和平的政策,是促進中國周邊地區穩定、繁榮的政策。在過去幾年中國
國內,關於中國周邊關係的爭論中,雖然對於周邊國際環境的不同判斷爭論激烈,
但爭論的核心問題始終是,中國明顯強大後的周邊外交目標,即中國明顯強大後,
是要在周邊地區發揮所謂的“大國作用”、謀求“大國地位”,還是維護周邊的和
平穩定。周邊國家對中國的疑慮,更是集中於對中國周邊外交目標的判斷和評估。
“周邊外交工作會議”的宣示,對於中國周邊國際環境的判斷,特別是對於中國周
邊外交目標,都做出了明確結論。2014年的中國周邊外交工作,無論是多邊外交還
是雙邊外交,都清晰表明了會議結論的重要指導意義。很明顯,中國國內的相關認
識正在逐漸趨於一致,而周邊國家的相關疑慮也逐漸減少。這些都是中國周邊外交
政策的明顯成效。

  2、突出“親、誠、惠、容”的周邊外交理念,強調讓“利益共同體”、“命運
共同體”意識,在周邊國家落地生根。善用國力,深化與周邊國家的互利合作,把
實現“中國夢”與周邊地區發展前景緊密對接,推進中國與周邊地區的共同發展。

  中國鞏固地成為世界第二大經濟體後,周邊國家對於這一事態發展亦喜亦憂,
但不同國家的喜憂程度和比例各不相同。多數國家較普遍地認為中國的強大,主要
是中國經濟持續、較快增長,將帶來更多、更好的發展機遇;同時也擔心難以把握
這些機遇,甚至可能與中國的競爭加劇而遭受重大挫折。加之,普遍存在對中國明
顯強大後不同程度的政治、安全疑慮。所以,爭取讓周邊國家真正從中國的發展、
強大得到明顯利益,甚至可以與中國共同發展,已經成為中國周邊外交重大的新課
題;儘快處理好這一問題,是中國周邊外交政策調整的新重點。“周邊外交工作會
議”已經對中國周邊外交政策,做出了相應調整,而2014年的中國周邊外交工作,
已經開始落實這些調整,並開始顯現相應的成效。 

  “周邊外交工作會議”明確提出了,“親、誠、惠、容”的周邊外交理念,並
強調要讓“命運共同體”的意識在周邊國家落地生根。這是這次會議的重大創新,
是中國周邊外交政策調整重要的亮點。實際上,在過去六十五年的中國周邊外交政
策中,一直存在著類似的理念,意識。例如,上一世紀五十年代就提出的“中緬胞
波(即兄弟)情”、“中國印度是兄弟”等;進入21世紀以來相繼提出的,“與鄰
為善、以鄰為伴”、“睦鄰、安鄰、富鄰”等。特別是在中共十八大報告中提出了,
“在國際關係中弘揚平等互信、包容互鑑、合作共贏的精神”,“周邊外交工作會
議”對中國周邊外交的理念、意識,做出了更深刻、系統的表述,為在中國明顯強
大後,中國周邊外交政策的調整,提供了思想基礎和指導方針。

  “親、誠、惠、容”是一個完整的中國周邊外交理念體系。其中,“親”是中
國周邊外交的前提,即堅持睦鄰友好、守望互助、講平等、重感情,增強對周邊國
家的親和力、感召力、影響力;“誠”是中國周邊外交的基礎,即誠心誠意對待周
邊國家,爭取更多朋友和夥伴;“惠”是中國周邊外交的重要保證,即編織更加緊
密的共同利益網絡,把雙方利益融合提高到更高水準,讓周邊國家得益於中國發展,
使中國也從周邊國家共同發展中獲得裨益和助力;“容”是中國周邊外交的又一個
重要保證,即宣導包容的思想,以更加開放的胸襟和更加積極的態度促進地區合作。
“命運共同體”意識以及中國領導人多次在外交場合,特別在周邊外交場合提出的
“利益共同體”意識,都是“親、誠、惠、容”理念在中國周邊外交實踐中的集中
體現。實際上,“命運共同體”意識與“利益共同體”意識的基本內涵是相通的。
二者都強調中國與周邊國家有著廣泛、重大的共同利益,睦鄰友好,平等合作符合
雙方的現實利益和長遠利益,特別是明顯強大的中國將給周邊國家帶來更多、更重
要的機遇。但相對而言,“命運共同體”意識更突出了“中國夢”與周邊國家發展
前景的緊密對接,強調雙方的共同夢想、共同發展,因此在中國的周邊外交中具有
重要意義。

  上述理念、意識在2014年的中國周邊外交中得到充分實踐,並且已顯現出明顯
成效。無論在多邊的周邊外交中,還是在雙邊的周邊外交中,中國都積極宣導“命
運共同體”意識、“利益共同體”意識,並且以實際行動踐行,從而贏得越來越多
周邊國家的理解、回應。在上合組織中、中國與東盟國家關係中,以及中俄關係、
中印關係中,宣導“利益共同體”意識、“命運共同體”意識,都有突出的成效,
對於中國周邊國際環境明顯向好,產生了十分重要的積極影響。值得重視的是,在
踐行上述理念、意識的過程中,中國善用國力,為周邊國際環境明顯向好的主要推
動力之一。這在2014年中國與大部分周邊國家關係中,都有很充分表現。
 
  但最集中的表現是,中國提出並大力推進的“一帶一路”構想,即中國與相關
國家共同建設“絲綢之路經濟帶”,以及“21世紀海上絲綢之路”。這一構想充分
表現了,中國“西部大開發”和“向西開放”的戰略佈局,與中亞、南亞國家發展
前景的緊密對接;這一構想的實現,不僅將大為拓展中國21世紀發展的戰略空間,
也將為中亞、南亞國家的發展提供有力的戰略支撐。所以,這一構想提出以來,已
經得到相關國家越來越多的歡迎和支持,成為中國周邊外交中一個重要亮點。此外,
中國的“高鐵外交”,即中國提供資金和技術,與相關國家合作,在這些國家共同
建設高速鐵路,在中亞國家、南亞國家、東盟國家都受到歡迎,成為推動這些國家
與中國友好合作的一個重要因素。這是中國善用國力的一個生動事例。總之,在與
周邊國家共同促進地區合作、發展中,善用明顯強大的國力,充分表現“親、誠、
惠、容”的中國周邊外交理念,有力促進了“命運共同體”意識,在周邊國家落地
生根,因而有效實現了中國周邊國際環境明顯向好。

  3、統籌全域、區別對待、有效維護國家領土主權完整的同時,爭取保持東海、
南海衝突地域的相對和平穩定。

  東海、南海衝突直接關係中國的領土主權完整,同時又是當前中國周邊國際環
境中最突出的熱點問題,直接影響中國周邊國際環境的和平穩定。維護國家領土主
權完整、保持周邊國際環境和平穩定,都是中國的核心利益。在根本上,這兩個目
標是一致的,但是實際處理東海、南海衝突中,又是相互制約的。此外,美國的插
手、干涉;一些周邊國家對明顯強大的中國心存疑慮;中國民眾對於東海、南海衝
突的強烈反應等因素,更增加了中國處理東海、南海衝突的複雜程度。所以,雖然
東海、南海衝突只是中國周邊國際環境的局部問題,但如何處理好這一問題卻是對
中國周邊外交政策的重大考驗,甚至在一定程度上具有指標意義。

  2014年的實際事態發展表明,在一系列原則指導下中國處理東海、南海衝突的
政策和策略獲得了較明顯成效。第一,堅持統籌全域的原則,協調不同層次的多個
目標,爭取最佳的整體效果。處理東海、南海衝突,面臨兩個層次的多個目標:主
要目標是,維護國家領土主權完整、保持相關地域的相對和平穩定;次要目標是,
限制和減少美國的插手干涉、減輕一些周邊國家的疑慮,以及正確引導國內民眾的
反應。2014年8月,中國在東盟與中國“10+1”外長會議上提出以“雙軌制”方式,
處理南海問題,即是最新的努力。第二,堅持區別對待的原則,對於日、菲、越三
國分別採取不同的處理方式,以最有利於實現處理衝突的目標。日本不僅是三國中
最強大的,更重要的是日本實際上已把中日的釣魚島主權歸屬爭端,作為中日戰略
競爭的切入點,以此作為日本實現“成為正常國家”戰略目標的重要契機。所以,
處理中日釣魚島主權歸屬爭端,必須著眼中日戰略關係。菲律賓是三國中最弱小的,
並且最依賴美國。所以,處理中菲南海島礁主權歸屬爭端,須堅持對各個島礁的爭
端進行具體處置。越南雖然與中國時有嚴重衝突,但卻是三國中與中國有最多共同
政治、經濟利益的國家。所以,處理中越南海島礁主權歸屬爭端,既須堅決堅持中
國的相關原則立場,又應重視強調中越共同利益,以緩解相關衝突。第三,堅持在
東海、南海衝突中,爭取和保持中國主動地位的原則,以按中國意圖有效管控相關
衝突的規模、影響和走向。 

  如本文前面所述,儘管2014年中,東海、南海衝突繼續存在,有的還很嚴重,
但立即爆發重大衝突的可能性進一步減小,衝突對中國周邊國際環境不利影響的局
部性更為明顯。這些表明,中國處理東海、南海的政策是有效的、成熟的。執行這
些政策,雖然不可能完全解決衝突,但卻可以在當前和未來較長時期中,較有效地
保持衝突相關地域的相對和平穩定,並為最終完全解決衝突,創造必要條件。

          結論與展望

  1、2014年,中國周邊國際環境出現更加明顯的向好趨勢。不僅中國與幾乎所有
的陸地鄰國的友好合作進一步鞏固、深化,中國在周邊地區的安全、經濟合作中的
地位和影響更加突出,而且引起中國周邊國際環境複雜化的東海、南海衝突,其不
利影響更加明顯的局部化。可以認為,在經歷了前幾年主要由於中國明顯強大,引
發的中國周邊國際環境的一些複雜局面後,中國周邊國際環境正在進入更加和平、
穩定、繁榮的歷史時期。可以預料,這一時期將持續保持,為中華民族的偉大復興
提供可靠保障。

  2、在中國明顯強大,一些周邊國家對中國產生疑慮,以及少數周邊國家與中國
的衝突激化的背景下,中國的周邊外交政策進行了重要調整。調整以服從於、服務
於實現“兩個一百年”奮鬥目標為戰略目標,以維護中國周邊地區和平穩定為重要
目標;以落實“親、誠、惠、容”理念,讓“命運共同體”意識在周邊國家落地生
根為核心;以把“中國夢”與周邊國家發展前景緊密對接,實現共同發展、共同繁
榮為主要支撐。中國周邊國際環境出現明顯向好趨勢,清楚表明了,中國周邊外交
政策調整是成功的、有效的。中國必將長期堅持調整後的周邊外交政策,為周邊國
際環境進一步向好,提供可靠支撐。


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